ביטול הפקעה שבוצעה לפי חוק התכנון והבניה

השתהות בביצוע הפקעה או במימוש מטרתה בהפקעות לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965

סוגיית ההשתהות בביצוע הפקעה או במימוש מטרתה לפי פרק ח' לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, מורכבת משני ראשים:

• השתהות בנקיטת הליכי הפקעה;
• השתהות במימוש מטרת ההפקעה.

בביצוע הליכי הפקעה, כמו גם במימוש מטרת ההפקעה, חייבת הוועדה המקומית לתכנון ולבניה לפעול בשקידה ראויה ובמהירות סבירה, ללא השתהות.

השתהות בנקיטת הליכי הפקעה קיימת מקום שתוכנית בנין עיר שבתוקף מייעדת מקרקעין לצרכי ציבור בדרך של הפקעה, אך הוועדה המקומית אינה מפעילה את סמכותה ואינה נוקטת בהליכי הפקעה, או אינה משלימה אותם. דוגמאות: (א) כאשר תוכנית מתאר מקומית, או תוכנית מפורטת, מייעדת מקרקעין לצרכי ציבור וקובעת שהם יופקעו, אך הוועדה המקומית אינה נוקטת בהליכים להפקעתם לפי פרק ח' שהוא חוק התכנון והבניה; (ב) כאשר הוועדה המקומית מפרסמת הודעת הפקעה לפי סעיף 5(1) לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, אך אינה מפרסמת הודעה למסירת ההחזקה לפי סעיף 7(1) לפקודה; (ג) כאשר הוועדה המקומית מפרסמת הודעת הפקעה לפי סעיף 5(1) לפקודת הקרקעות והודעה למסירת ההחזקה לפי סעיף 7(1) לפקודה, אך אינה פועלת לתפיסת ההחזקה במקרקעין.

השתהות במימוש מטרת ההפקעה קיימת מקום שהוועדה המקומית הפקיעה מקרקעין למטרות ציבוריות מסויימות, אך לא נקטה בצעדים הדרושים לשם הגשמת המטרות האלה, בין אם מתוך כך שיש צורך בהתאמת התוכניות החלות על המקרקעין, ובין אם משום שאין באפשרותה, באותו שלב, לבצע את התוכניות.

נפקות ההבדל בין שתי הסיטואציות

ההבדל בין שתי הסיטואציות האמורות יכול להיות רב-משמעות מבחינתו של הבעלים, שכן, בסיטואציה הראשונה הוא נתון במצב של חוסר ודאות: מחד גיסא, אין הוא יכול לנצל את המקרקעין באופן היעיל ביותר, מכיוון שחרב ההפקעה תלויה מעל ראשו. אין הוא יודע אימתי יעלה הרצון מלפני הוועדה המקומית לנקוט בהליכי ההפקעה ולסלקו מהמקרקעין, ועל כן, אין טעם מבחינתו להשקיע במקרקעין במצב שכזה. במקביל, אין הוא יכול לעשות דיספוזיציה של המקרקעין ולקבל את תמורתם, מכיוון שאיש אינו רוצה לקנות מקרקעין, שאחריתם אינה ידועה והם צפויים להיות מופקעים ביום מן הימים. במצב זה נשאר הבעלים עם נכס שאינו בר-ניצול. מאידך גיסא, חייב הבעלים לשאת במלוא נטל המיסים הרובץ על המקרקעין, וכן מוטלות עליו חובות נזיקיות ופליליות בקשר למצבם של המקרקעין. לעומת זאת, בסיטואציה השניה, עובדת ההפקעה הינה מוגמרת וסופית, והבעלים יכול למסור לוועדה המקומית את המקרקעין, לקבל פיצויים בגינם, להשתחרר מנטל המיסים הרובץ עליהם, ולהסיר מעל כתפיו את האחריות הנזיקית והפלילית בכל הנוגע למצבם של המקרקעין.

ההבדל האמור בין שתי הסיטואציות יכול להיות גם בעל משמעות, במידה מסויימת, בשאלת נכונותו של בית המשפט להתערב בענין. כאשר הוועדה המקומית מוסמכת להפקיע, אך אין היא עושה זאת, או שהיא נוקטת רק בהליכים חלקיים, היא מעמידה את הבעלים במצב של חוסר ודאות. במקרה כזה עשוי בית המשפט לשעות לעתירתו של הבעלים ביתר נכונות, שכן, לא זו בלבד, שרכושו עומד להילקח ממנו נגד רצונו, אלא שהוא נתון תקופה ארוכה לפני כן במצב של חוסר ודאות, הגורם לו נזק חמור.

להשתהות במימוש מטרת הפקעה פן ראייתי ופן מהותי

להשתהות במימוש מטרת הפקעה שני פנים: פן ראייתי ופן מהותי. הפן הראייתי ענינו בכך, שלעיתים מצביעה ההשתהות, כשלעצמה, על זניחת מטרת ההפקעה. משנקבע בתוכנית בנין עיר, כי מקרקעין פלונים יופקעו למטרה מסויימת, אולם, במשך שנים רבות אין הוועדה המקומית מפקיעה את המקרקעין, או שהיא הפקיעה את המקרקעין בעבר אך היא לא מממשת בהם את המטרה הציבורית שלמענה הם הופקעו, מעלה היא במעשיה ובמחדליה אלה ספק, האומנם ההפקעה היא אמצעי מידתי בנסיבות הענין, האם היא נזקקה למקרקעין מלכתחילה והאם היא נזקקת להם כעת. במצב דברים זה, בהעדר ראיה נגדית, תעמוד ההשתהות, לכל הפחות, בניגוד לחובה, לפיה על מטרת ההפקעה להוסיף ולהתקיים למשך כל התהליך, עד להגשמתה הסופית.

הפן המהותי ענינו בכך, שהפרת החובה, המוטלת על הוועדה המקומית כרשות מפקיעה, לנהוג באופן יעיל וסביר ובשקידה ראויה למימוש מטרת ההפקעה עשויה, לעיתים, להקים עילה לביטול ההפקעה ולהשבת המקרקעין לבעליהם המקוריים או לחליפיהם. חובת השקידה הראויה, הנגזרת מכללי המינהל התקין, חלה הן בשלב הראשון, של נקיטה בהליכים להפקעת המקרקעין המיועדים למטרה ציבורית, והן בשלב השני, של מימוש המטרה אשר לשמה הופקעו המקרקעין.

מהות החובה לפעול באופן יעיל וסביר ובשקידה ראויה

ביסוד הטלת החובה לפעול באופן יעיל וסביר ובשקידה ראויה עומדת חובת הנאמנות של הוועדה המקומית כרשות ציבורית כלפי הציבור – ובכללו בעל הזכויות במקרקעין המופקעים – להגשים את המטרה הציבורית, אשר לשמה מיועדים המקרקעין להפקעה, או שלהגשמתה הם הופקעו. חובה זו מתחדדת על רקע מעמדה של הזכות החוקתית לקנין. אומנם, בעל הזכויות במקרקעין אינו מחזיק בזכויות קניניות בהם לאחר ההפקעה. עם זאת, מעמדה החוקתי העל-חוקי של זכות הקנין שלו, אשר נפגעה בעת ההפקעה, מצדיק את ביטול ההפקעה, מקום בו הוועדה המקומית לא פעלה בשקידה ראויה ובמהירות סבירה, באופן המעיד על העדר קיומה של מטרה ציבורית. ועדה מקומית, אשר אינה פועלת במהירות הראויה, מפרה בכך את חובת הנאמנות וההגינות שלה כלפי הציבור. מעבר לפגיעה בבעל המקרקעין ובאמונו ברשויות השלטון, פוגעת ההשתהות באמון הציבור בכללותו ובתדמיתה כרשות ציבורית. זאת ועוד; אם אומנם צורך ציבורי הוא שעמד בבסיס ההפקעה, מורה האינטרס הציבורי, כי צורך זה יבוא על סיפוקו בזמן המינימאלי האפשרי ולא ייגרר עד בלי די.

בנוסף על כך, חובת השקידה הראויה, המוטלת על הוועדה המקומית, מקפלת בתוכה את אינטרס הפרט מזה ואת האינטרס הציבורי מזה. אינטרס הפרט, שממנו הופקעו המקרקעין, בהחשת מימוש מטרת ההפקעה, קשור ביסודו לעקרון של סופיות המעשה המינהלי ויציבותו. ועדה מקומית, המשתהה במשך שנים בהגשמת המטרה העומדת בבסיס ההפקעה, פוגעת באופן בלתי-מידתי באינטרסים וברגשות של הבעלים המקורי של המקרקעין ובאמונו ברשויות השלטון, שכן, בראותו את אדמתו מונחת כאבן שאין לה הופכין, עלולה לקנן בו התחושה, שלא היה ממש בטענות של הוועדה המקומית בדבר הצורך הציבורי בהפקעת מקרקעיו. ההשתהות נוטעת בפרט את התחושה, שהפקעתם של המקרקעין ממנו לא היתה כורח המציאות, ולצידה – זיק תקווה שהמקרקעין יושבו לידיו, תקווה המהווה מחסום נפשי להשלמה עם סופיות ההפקעה.

באינטרס הציבורי שזורים שני פנים: פן צר, שענינו סיפוק מהיר של המטרה הציבורית, שלמענה הופקעו המקרקעין, ופן רחב, שענינו אמון הציבור בוועדה המקומית. השתהות בלתי-סבירה במימוש מטרת ההפקעה פוגעת בתדמיתה של הוועדה המקומית, הנתפשת במקרה כזה כמי שביקשה להעביר את עושר הפרט לכיס הכלל באיצטלה של צורך ציבורי. בנוסף על כך, השתהות ממושכת בביצוע ההפקעה, תוך עמידתה של הוועדה המקומית על שימור המקרקעין בידיה, חוטאת לחובתה המתמדת והנמשכת של הוועדה להפעיל את שיקול-דעתה ולשקול את הצורך שבהפעלת הסמכות הנתונה בידיה.

מימוש בשלבים של מטרת הפקעה במתחם גדול

כאשר החלקה המופקעת מהווה חלק ממתחם גדול שהופקע, והוועדה המקומית מממשת על המתחם את מטרת ההפקעה, שלב אחר שלב, מבלי שניתן לייחס לה כוונה לוותר על חלק מהחלקות שהופקעו לצורך מימוש המטרה הציבורית, יש לראות את השטח המופקע כולו כיחידת הפקעה אחת, שביחס אליה יש לבחון את שאלת מימוש מטרת ההפקעה. אין, איפוא, לראות בהשתהות במימוש מטרת ההפקעה על אחת החלקות, גם אם היא מתארכת שנים רבות, כוויתור על מימוש המטרה הציבורית גם בחלקה זו.

עם זאת, מקום בו אין בנמצא תוכנית רחבה, המפקיעה מקרקעין למטרה אחידה וכוללת, אלא למטרות שונות ומגוונות (אפילו אם כולן, לדוגמה, לצורך הקמת בניני ציבור שונים), ומקום בו ניתן לאבחן, באופן אמיתי, בין החלקות השונות, עשוי בית המשפט לבחון בכל זאת את התקדמות ההליכים לגבי חלקה מסויימת במנותק מן ההתרחשויות לגבי השטח המופקע בכללותו.

כאשר מדובר בחלקה בודדת, המיועדת במשך שנים רבות לבנין ציבורי, והמצויה בתוך אזור מגורים או אזור תעשיה מפותחים, מבלי שמומשה על אותה חלקה מטרה ציבורית כלשהי, ומבלי שיש תכנון קונקרטי לממש עליה מטרה ציבורית כלשהי, יש לראות בכך זניחה של המטרה הציבורית.

מימוש יעדי הפקעה בהתאם לשיקולים תקציביים ותכנוניים

לעיתים, מימוש יעדי הפקעה עשוי להתבצע באופן ממושך, עקב בצד אגודל, מאחר שהדבר כרוך בשיקולים רבים – תקציביים, תכנוניים ואחרים, או משום שמדובר בהליך תכנון הנוגע להתפתחות עתידית של היישוב, אשר מטבעו אורך זמן. הליכי התכנון, מטבע הדברים, הינם צופים פני עתיד. במסגרת הכנת תוכניות בנין העיר מביאות רשויות התכנון בחשבון את הצפי להתפתחותו העתידית של היישוב ואת כמות עתודות המקרקעין שיש להקצות לצרכי ציבור. מאחר שהליכי האכלוס של שכונות מסויימות עשויים לארוך זמן רב, יכול ומימוש ייעודו של חלק מן המקרקעין שהופקעו יתעכב. אולם, אין להסיק מכך, בהכרח, על העדר צורך עתידי במקרקעין. נהפוך הוא; ביטול ההפקעה או נקיטה בצעדים נמהרים, ללא כל תכנון מקדים וללא התחשבות בצרכים עתידיים, עלולים במקרים מסויימים להביא למחסור במקרקעין לצרכי ציבור. לפעמים, יש לשמור עתודה של שטחים לטובת הציבור, כאשר יש באותו אזור פוטנציאל, שלא מומש במלואו. עם זאת, שמירת עתודות קרקע אינה מילת קסם, שבחסותה רשאית הוועדה המקומית להימנע מחובתה לפעול בשקידה הראויה למימוש מטרות ההפקעה בזמן סביר.

המועד לבדיקת הטענה בדבר זניחת המטרה הציבורית

ככלל, המועד לבדיקת הטענה בדבר זניחת המטרה הציבורית הוא יום הגשת העתירה. עם זאת, ניתן לעיתים להביא בחשבון גם פעולות הנעשות לאחר מועד הגשת העתירה, ובלבד שפעולות אלה נעשות בתום-לב, מתוך כוונה אמיתית לממש את מטרת ההפקעה, ולא מתוך מטרה טקטית להביא לדחייתה של העתירה.

חלוף הזמן מחזק את טענת ההשתהות בביצוע הפקעה או במימושה

אין מקום להעלאתה של טענת שיהוי כנגד בעל המקרקעין, המבקש ביטול הפקעה בטענה של השתהות בביצועה או במימוש מטרתה. ההיפך הוא הנכון; ככל שחולף הזמן, מתחזקת טענתו של בעל המקרקעין באשר להשתהות מצידה של הוועדה המקומית. זאת ועוד; טענת שיהוי, כשהיא לעצמה, אינה משמשת, בדרך כלל, הגנה בפני תביעת השבה, במיוחד כאשר מדובר בדרישת השבה מהרשות הציבורית.

הגשת עתירה לביטול הפקעה אינה מותנית בפנייה קודמת לשינוי התב"ע

אין מקום לדחות את העתירה לביטול הפקעה בטענה של אי-מיצוי הליכים, דהיינו, בטענה שהיה על בעל המקרקעין לפנות תחילה לרשויות התכנון, במטרה ליזום שינוי בייעוד המקרקעין, עובר לדיון על ביטול ההפקעה. אין מקום לדרוש מהבעלים, כתנאי לפנייה לבית המשפט, להגיש תוכנית בנין עיר לשינוי ייעודם של המקרקעין מייעוד ציבורי לייעוד אחר, ורק לאחר סירובן של רשויות התכנון לפנות לבית המשפט, אלא הוא זכאי לפנות ישירות לבית המשפט לאחר קבלת עמדתה של הוועדה המקומית, המסרבת לבטל את ההפקעה או לקדם את הליכיה ואת מימושה של המטרה הציבורית. מספר טעמים לכך:

ראשית, עתירה לביטול הפקעה הינה הליך במישור הקניני, ולא במישור התכנוני. הסעד המבוקש מבית המשפט אינו שינויה של תוכנית בנין העיר, החלה על המקרקעין, אלא ביטול הליכי הפקעה שננקטו. ביטול ההפקעה אינו גורר אחריו את שינוי הייעוד, אלא רק מחזיר את הזכויות הקניניות במקרקעין לבעליהם המקוריים.

שנית, אין בידיו של בעל המקרקעין שהופקעו זכות להגיש תוכנית בנין עיר, שתשנה את ייעודם של המקרקעין. סעיף 61א(ב) לחוק התכנון והבניה קובע, כי "בעל קרקע או מי שיש לו ענין בקרקע" רשאי להגיש תוכנית בנין עיר. מי שאין לו זכות קנינית או חוזית במקרקעין אינו נכנס בהגדרה זו. בעל המקרקעין שהופקעו אינו נכלל בהגדרה זו, שכן, הפקעת המקרקעין מנתקת לחלוטין את זיקתו של הבעלים המקורי מהמקרקעין המופקעים ואין לו בה כל זכות שהיא.

שלישית, אין להטיל על בעל המקרקעין שהופקעו לשאת בשלב זה בהוצאות הגדולות, הכרוכות בהכנתה ובאישורה של תוכנית שכזו, כל עוד אין ודאות, שלאחר שהתוכנית תאושר, תחזיר לו הוועדה המקומית את הזכויות הקניניות במקרקעין.

רביעית, ועדות התכנון והבניה אינן הזירה המתאימה לבחינת שיקולים משפטיים טהורים, כגון אלו המתעוררים בעתירה לביטול הפקעה בשל השתהות בלתי-סבירה בנקיטת הליכי ההפקעה או במימוש מטרת ההפקעה.

הסעדים שבעל המקרקעין יכול לתבוע במקרה של השתהות

שני סעדים חלופיים יכול בעל המקרקעין לתבוע כאשר הוועדה המקומית משתהה בנקיטת הליכי הפקעה או במימוש מטרת ההפקעה: האחד – ביטול ההפקעה והשבת המצב הקניני לקדמתו, והשני – זירוז הליכי ההפקעה. זניחתה של מטרת ההפקעה, כמו גם מחדלה של הוועדה המקומית מלפעול בשקידה הראויה לצורך הגשמתה, עשויים להביא את בית המשפט להורות על ביטול ההפקעה ועל השבת המקרקעין לידי בעליהם המקוריים.

(ראו בהרחבה: אריה קמר, דיני הפקעת קרקעות, מהדורה שמינית (התשע"ד-2013), כרך ראשון, בעמ'  447-434).

המשרד מייצג רק בעלי מקרקעין שהופקעו ואינו מייצג רשויות מפקיעות. הטיפול והייצוג נעשים באופן אישי בידי עורך דין משה י' קמר.  לפגישת היכרות לא מחייבת, נשמח להיות שם בשבילכם ולשירותכם. צרו קשר עוד היום – 03-612-9444