מאת: עו"ד משה קמר
בהפקעה לפי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 יש להתנות את מסירת ההחזקה בהעמדת פיצוי לרכישת דיור חלוף
בשנים האחרונות נעשות פעולות הפקעה מאסיביות בתוך תחומי הערים לצורך התוויית הקווים השונים של הרכבת הקלה. ההפקעות נעשות בהרשאה שנותן שר התחבורה לחברת נת"ע להפקיע מקרקעין על יסוד פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943. חלק משמעותי ביותר של ההפקעות נעשה בתוך תחומי השיפוט של ערים שונות באזורים מבונים. תוצאת הדברים היא שיש הכרח לערוך פינויים בהיקפים גדולים של בתי מגורים. עמדתה של נת"ע היא שמכיוון שההפקעות המתבצעות על-ידה נעשות לפי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, שבה אין הוראה בדבר העמדת דיור חלוף או תשלום פיצויים כדי רכישת דיור חלוף, דוגמת ההוראה הקבועה בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, אין היא חייבת ליתן למחזיקים בדירות מגורים שהופקעו, הנדרשים להתפנות מהמקרקעין, דיור חלוף.
מטרת המאמר
במאמר זה בכוונתי להראות, שעמדתה של נת"ע הינה שגויה, וכי יש להעמיד דיור חלוף למתגוררים בדירות שהופקעו, או לשלם להם פיצויים כדי רכישתו של דיור חלוף.
ההסדר הקבוע בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965
בהפקעה המבוצעת על-ידי ועדה מקומית לתכנון ולבניה על יסוד הוראותיו של פרק ח' לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, מצויה הוראה מפורשת, המחייבת את הוועדה ליתן דיור חלוף או לשלם פיצויים כדי השגת דיור חלוף. סעיף 194 לחוק קובע: "בהליכי הפקעה מכוח פרק זה לא יפונה בית מגורים שנועד בתכנית להריסה אלא לאחר שהועמד שיכון חלוף, למי שהיה דר בבית מכוח זכות שבדין או זכות שביושר במועד פרסום ההודעה על הכוונה לרכוש את המקרקעין, או, אם רצה הדייר בכך, לאחר ששולמו לו או לזכותו פיצויים כדי השגת שיכון חלוף סביר".
העדר הוראה בדבר דיור חלוף בפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 אינו שולל את הזכות לקבלה
בפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 אין הוראה המחייבת את הרשות המפקיעה ליתן לבעל זכויות בבית מגורים שהופקע דיור חלוף או לשלם לו פיצוי כדי השגתו של דיור חלוף. אולם, העדרה של הוראה שכזו אינו שולל את האפשרות, שבית המשפט יקבע הוראה שכזו, כל עוד אין בפקודה הוראה השוללת את האפשרות הפרשנית לקבוע חובת מתן פיצוי על דרך של דיור חלוף. באופן זה, קבע בית המשפט העליון בעבר, ועוד בטרם חקיקתו של חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, כי כללי השומה הקבועים בסעיף 12 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 אינם מהווים רשימה סגורה, וכי על כן ניתן לפסוק פיצויים לבעל זכויות במקרקעין שהופקעו גם על יסוד כללים אחרים שאינם קבועים בפקודה.
הוראות חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו
בשנת 1992 עלה מעמדה של זכות הקנין מזכות הלכתית לזכות חוקתית על-חוקתית, בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, הקובע בסעיף 3: "אין פוגעים בקניינו של אדם". סעיף 8 לחוק-היסוד קובע פיסקת הגבלה באשר להיקף ההגנה על זכות הקנין:"אין פוגעים בזכויות שלפי חוק-יסוד זה אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש".
פיסקת ההגבלה שבחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו כוללת בחובה ארבעה מרכיבים : (א) הפגיעה חייבת להעשות בחוק; (ב) החוק הפוגע חייב להיות "חוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל"; (ג) החוק הפוגע צריך להיות נועד ל"תכלית ראויה"; (ד) החוק פוגע בזכות הקנין "במידה שאינה עולה על הנדרש".
מבחן המידתיות הקבוע בפיסקת ההגבלה מחייב, שפגיעתו של החוק בזכות המוגנת תהא "במידה שאינה עולה על הנדרש". דרישת המידתיות מבטאת הכרה בכך, שאין די בהלימת החוק לערכיה של מדינת ישראל או בכך שהוא משרת תכלית ראויה; יש לבחון גם את האמצעים שנבחרו על-ידי המחוקק להגשמת תכליתו של החוק. בחינה זו מורכבת משלושה מבחני-משנה: מבחן הקשר הרציונאלי, הבוחן את מידת ההתאמה בין תכלית החוק לאמצעי שנבחר להגשמתה; מבחן האמצעי שפגיעתו פחותה, הבודק האם, לצורך הגשמת תכלית החוק, נבחר האמצעי, שעוצמת פגיעתו בזכות החוקתית היא הנמוכה ביותר מבין האמצעים האפשריים; ולבסוף, מבחן המידתיות במובנה הצר, המחייב את קיומו של יחס סביר בין הפגיעה בזכות החוקתית לבין היתרון הצומח מהפגיעה .
עמדתו של בית המשפט העליון בנושא דיור חלוף
בעבר, קודם לחקיקתו של חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, שהעלה כאמור את זכות הקניין לזכות-יסוד חוקתית על-חוקית ואשר שינה את ההתייחסות לדיני הפיצויים בהפקעות, המליץ בית המשפט העליון, שהרשויות המפקיעות יימנעו מליטול את ההחזקה בטרם יעמידו לרשות הבעלים דיור חלוף.
בפסקי-דין שניתנו על-ידי בית המשפט העליון לאחר חקיקתו של חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו הוסיף בית המשפט וחזר על עמדתו, שיש למזער את נזקיו של בעל הזכויות בהפקעות מקרקעין, ויש ליתן לו דיור חלוף גם בהפקעה לפי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, וגם בהפקעה לפי פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943, אף שבשתיהן אין הוראה בדבר מתן דיור חלוף.
כך, לדוגמה, בעניין טשרניחובסקי, בהפקעה שבוצעה על-פי פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943 היתנה בית המשפט העליון פינויו של דייר מבית מגורים בהעמדת דיור חלוף לרשותו, או כספים כדי השגתו, בקובעו: "עקרון הוא, כי אין מפנים אדם מבית מגוריו, בשל צו הפקעה, מבלי שניתן לו תחילה פיצוי כספי, דיור חלוף או סידור מגורים זמני הולם עד לבירור גובה או סוג הפיצוי להם הוא זכאי על-פי דין בגין הפגיעה בקניינו". קביעתו זו של בית המשפט העליון נעשתה חרף העובדה, שבפקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943 לא היתה הוראה בדבר העמדת דיור חלוף, או מתן פיצוי להשגת דיור חלוף, דוגמת ההוראה שבסעיף 194 לחוק התכנון והבניה.
בעניין סכאי פסק בית המשפט העליון (פיסקה יט):
"שנית, גם באותם מקרים בהם יהיה צורך לעשות שימוש בפקודת הדרכים – על הרשות לעשות כל שביכולתה כדי למזער את הפגיעה בבעלי הנכסים, באמצעות השוואת מעמדם ככל הניתן לבעלי נכסים שהופקעו בדרך המלך להפקעות: אם בחוק התכנון והבניה, בדרך המלך, ואם בפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), במיוחד משתתוקן בשעה טובה – והוראות הצעת החוק הכרוכות בביטול פקודת הדרכים ואיחוד סמכויות ההפקעה עם אלה שבפקודת הקרקעות ( רכישה לצרכי ציבור), לאחר תיקונה המעדכן, נראות לי".
בעניין דוויק, שעסק בהפקעה לפי פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943, קבע בית המשפט העליון, כי לאור העובדה שבפקודת הדרכים אין הוראה דוגמת סעיף 194 לחוק התכנון והבניה, ניתן ללמוד ולהקיש מרוח ההסדרים שבחוק התכנון והבניה לגבי הפקעה לפי פקודת הדרכים. וכך נפסק שם (פיסקה 14):
"כאשר הופקע בית ששימש למגורים בפועל, הזכות לדיור חלוף נתפשת כנובעת מהתכלית הסוציאלית, ומכאן שיש להכיר גם בזכות לשיפוי בגין ההוצאה הנלווית של מס רכישה עבור דיור חלוף. זכות זו מעוגנת בהוראת סעיף 194 לחוק התכנון והבניה, המורה כי ההפקעה תבוצע על פי פקודת הקרקעות. בפקודת הדרכים אין אמנם הוראה דומה, אך הלכה עמנו כי ניתן ללמוד ולהקיש מרוח ההסדרים בפקודת הפקעה אחת לאחרת (עניין כסלו, בפסקה 30, והאסמכתאות שם)".
בעניין הרש פסק בית המשפט העליון (בעמ' 16):
"עם זאת, רשות מינהלית הפועלת בהגינות ובסבירות אינה רשאית לפנות בני-אדם המתגוררים שנים בקרקע שתפסה בלי להציע להם מקום חלופי הולם ואף פיצויים. אין המדובר במעשה חסד הנעשה 'לפנים משורת הדין', אלא בחובה משפטית המקנה זכות משפטית בת-אכיפה. כך נהגה הרשות בטיפולה בבדואים בישראל. היא דאגה להקמת יישובי קבע בעבורם, ואף נתנה מענק כספי לכל בדואי שהרס מבנה בלתי חוקי שהקים על אדמות מינהל המקרקעין. ראו בג"צ 2678/91 אל-צנעא ואח' נ. היועץ המשפטי לממשלה ואח', בעמ' 712".
ההבדל בין פיצוי בדרך של מתן דיור חלוף לבין פיצוי לפי שווי המקרקעין
בהפקעתו של בית מגורים על יסוד פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, עשוי להיות, במספר מקרים, הבדל מהותי, ולעיתים – דרמטי, בין הפיצוי הנקבע בהתאם לכללי השומה הקבועים בסעיף 12 לפקודת הקרקעות לבין הפיצוי הנקבע על בסיס של דיור חלוף, בין היתר בסיטואציות הבאות:
הסיטואציה הראשונה – הודעת ההפקעה שפורסמה ב"רשומות" על יסוד סעיף 5 לפקודת הקרקעות פורסמה שנים רבות קודם למועד תפיסת ההחזקה בבית המגורים שהופקע ותשלום הפיצויים. פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, קובעת, כי המועד לשומת הפיצויים הינו מועד פרסום הודעת ההפקעה ב"רשומות". תוצאת הדברים היא, שהבעלים יקבלו פיצויים לפי השווי ההיסטורי של ביתו בתוספת הפרשי הצמדה וריבית, ולא לפי השווי הריאלי במועד התשלום. לעיתים מזומנות קיים הפרש משמעותי בין התייקרות הנדל"ן לבין עליית מדד המחירים, באופן שהנדל"ן מתייקר במידה ניכרת לעומת עליית המדד. תוצאת הדברים היא שבפיצוי שבעל המקרקעין יקבל הוא לא יצליח לרכוש נכס מגורים זהה לנכס שהופקע.
הסיטואציה השניה – קודם לפרסום הודעת ההפקעה קיבלה תוקף תוכנית בנין העיר ששינתה את ייעוד בית המגורים לייעוד ציבורי תוך שנקבעה בתוכנית הוראת הפקעה. במצב דברים זה קמה לבעל המקרקעין זכות לתבוע פיצויים בשני מהלכים נפרדים: האחד – בעד הפגיעה התכנונית שנגרמה בתוכנית, וזאת תוך שלוש שנים מיום מתן התוקף לתוכנית, וזאת על יסוד סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965. את תביעת הפיצויים בעד הפגיעה התכנונית, שהיא על-פי-רוב הפגיעה העיקרית, על בעל המקרקעין להגיש תוך שלוש שנים מיום מתן התוקף לתוכנית. לא הגיש את התביעה במועד, התיישנה זכותו. השני – בעד הפקעת הנכס. שיעור פיצויי ההפקעה הינו השווי השיורי המופחת של הנכס במצבו במועד ההפקעה, דהיינו, על יסוד התוכנית ששינתה את ייעודו לצרכי ציבור ולהפקעה.
יוצא, איפוא, ששומת הפיצויים לפי שווי המקרקעין תגרום לבעל המקרקעין פגיעה כלכלית חמורה ובכספי הפיצויים לא יוכל לרכוש בית מגורים חלופי. פגיעה זו תימנע אם הפיצוי שבעל המקרקעין יקבל ייקבע על בסיס דיור חלוף, הנקבע לפי שווי נכס חלופי סמוך למועד הפינוי של הנכס המופקע.
(ראו בהרחבה: אריה קמר, דיני הפקעת קרקעות, מהדורה שמינית (התשע"ד-2013), כרך ראשון, בעמ' 651-640).
